Gemlik’te katılımcı bütçe dönemi başlıklı haberi takip etmişsinizdir. Gemlik Belediye Başkanı Şükrü Deviren ilk olarak basın toplantısında gündeme getirmişti. Sonrasında katılımcı bütçe konusunda paylaşımlar ve haberler yapılmıştı. Pilot bölge Eşref Dinçer Mahallesi olarak belirlenmiş. Peki 2026 yılında katılımcı bütçe uygulanabilir mi? Hayır. Çünkü 2026 yılı için bütçe hazırlık süreci birimler tarafından hazırlanmış durumda. Sonraki yıl için uygulanabilir. Katılımcı bütçe ve bütçe hazırlık sürecini ayrıntılı bir şekilde ele alacağım. Katılımcı bütçe de seçim öncesinde kenti birlikte yöneteceğiz söylemi gibi olmasın. 16 aylık süreçte birlikte yönetim sürecini maalesef göremedik. Katılım sürecinin bir ayağı da kent konseyidir. Kent konseyi ile birlikte ortak projeler ne kadar gerçekleşti?
Gelelim katılımcı bütçe konusuna. Katılımcı bütçe, yaşam hakkının her gün yeniden ele alınmasıyla, temsilcilerle yapıldığı söylenen kent politikalarının, aktif vatandaş tarafından doğrudan yapılmasının araçlarından biri olarak söz, karar ve yetkinin mahallede ve kentte olmasını sağlayacaktır. Katılımcı bütçe, sokak ve mahallede yaşayan sorumlu ve aktif yurttaşa kent hakkı talebini dile getirmenin, yerel yönetime ise mahallede var olabilmenin imkanını sunar.
Katılımcı Bütçeleme Dünya Atlası 2022 yılı verilerine göre dünyada yaklaşık 11.825 katılımcı bütçeleme programı yürütülmektedir. Bunların %40’ı Avrupa’da, %26,5’i Güney Amerika’da, %23,46’sı Asya’da, %8,19’u Afrika’da, %1,52’si Kuzey Amerika’da, %1,2’si Orta Amerika ve Karayipler’de, %0,13 kadarı ise Okyanusya’dadır. Uygulanan katılımcı bütçeleme programlarının büyük bir çoğunluğu yerel-bölgesel kapsamlı iken Avrupa’da 4, Asya’da 2 ve Afrika’da 1 katılımcı bütçeleme programı ulusal çapta yürütülmektedir. Programların 176 tanesi başkentlerde, 93 tanesi de diğer büyük şehirlerde uygulanmaktadır. Katılımcı bütçeleme süreçleri, uygulamaların yaklaşık %58’inde kanuni düzenlemelere dayandırılırken, %42’si kanuni düzenleme olmaksızın hayata geçirilmiştir.
Katılımcı bütçe süreci 1989 yılında Brezilya’nın Porto Alegre bölgesinde seçimi kazanan Worker’s Party (WP) tarafından uygulanmış bir modeldir. Bu model daha sonra Güney Amerika ülkeleri ve Kuzey Amerika ülkeleri ile İsveç, İspanya, Fransa ve Belçika gibi birçok ülkede başarıyla uygulanmış bir “katılımcı demokrasi” mekanizmasıdır. Türkiye’de ise Yerel Yönetim Reformuna Destek Projesi 2 kapsamında 2007 yılında pilot yerel yönetimlerde katılımcı bütçe çalışmaları başlatılmıştır. Porto Alegre’de, katılımcı bütçe süreci ile beraber halkın hizmetlere erişimi kolaylaşmış, bütçe toplantılarına katılan vatandaş sayısı başlangıçta az olmasına rağmen bütçenin demokratik oluşumu sonrasında giderek artmıştır. Porto Alegre Workers Party Belediye Başkanlığı döneminde ezen – ezilen ilişkisi üzerine kurulan tahakkümün çarkından çıkmayı başarmıştır. Bölgede fakir insan sayısı azalmış, sağlık hizmetlerinin halka ulaşımında artış yaşanmış ve birçok bölgenin alt yapı sorunu çözüme kavuşmuştur.
EMLAK VERGİSİ ORANINDAKİ ARTIŞ ORANI GEMLİK HALKINA NEDEN SORULMADI?
Bütçe kavramı genel olarak, kaynaklar ve gelirler ile ihtiyaçlar ve giderleri karşılaştırarak denkleştirme anlamında kullanılmaktadır. Etkin bir katılımcı bütçe süreci, yönetim, vatandaşlar ve sivil toplum arasında bir takım çalışmasını gerektirmektedir. Katılımcı bütçe sürecinde rol oynayan çeşitli aktörler bulunmaktadır. Bu aktörler yerel yönetimler, vatandaşlar, sivil toplum kuruluşları, kâr amacı gütmeyen kuruluşlar ve iş topluluklarıdır.
Katılımcı bütçe süreci sadece, belediye bütçesinde hizmet kalemlerinin nereye harcanacağına dair karar vermez. Aynı zamanda belediyenin vergi politikası, maaş politikası gibi unsurların da tartışıldığı platformlardır. Yani halk bu süreçte, belediye vergilerinin miktarlarının belirlenmesinde de rol alır. Örneğin, Porto Alegre deneyiminde, belediyenin bütçe gelirlerinin büyük kısmını oluşturan vergi politikası halk tarafından belirlenmiş, herkesin beklediğinin aksine, vergisinin nereye ve nasıl kullanıldığını gören halk, vergilerin kullanılmasında kendi inisiyatifi yer aldığında vergilerin arttırılmasına karar vermiş. Katılımcı bütçe konusu da sadece söylemde ve görüntüde kalmasın. Katılımcı bütçede emlak vergisi yüzde 600-700 oranında arttırılırken vatandaşa neden sorulmadı?
Emlak vergisinin artış oranını Gemlik TSO reddederken, muhtarlar ve bürokratlar evet oyu vermişti. Gemlik TSO halkın menfaatlerini gözeterek konuyu mahkemeye taşımış oldu. Gemlik Belediye Başkanı Şükrü Deviren ve ekibi katılımcı bütçe konusundaki samimiyetini 2026 yılının emlak vergisi artış oranında görmüş olduk. Yönetim tarafından 35 mahallede hızlı bir şekilde anket yapılarak belirlenebilirdi. Sözde değil, özde katılımcı bütçe uygulanmalıdır.
KATILIMCI BÜTÇE VE TÜRKİYE
Uluslararası Bütçe Ortaklığı (IBP) kuruluşunun 2019 yılı verilerine dayanarak oluşturduğu raporda Türkiye katılımcı bütçeleme konusunda henüz puan alamamıştır. Küresel ortalamanın 14 puan, OECD ortalamasının 23 puan olduğu göz önünde bulundurulduğunda katılımcı bütçeleme konusunda ilerleme kaydedilecek çok alan olduğu görülmektedir. Planlama, onaylama, uygulama ve denetleme alanlarında elde edilen puanların ortalaması ile hesaplanan katılımcı bütçeleme skoru, dünya ortalamalarına yaklaştırıldığında bu dört alanda önemli adımlar atılmış ve katılımcı bütçeleme uygulamaları benimsenmeye başlanmış olacaktır. IBP, Türkiye için Maliye Bakanlığı, TBMM ve Sayıştay düzeyinde öneriler sunmuştur. Rapora göre Maliye Bakanlığı, bütçe hazırlığına ve bütçe uygulamalarının denetlenmesine kamuoyunun dâhil edilmesi için pilot mekanizmalar oluşturmalıdır. Yine Bakanlık düzeyinde dezavantajlı ve yeteri kadar temsil edilemeyen toplumsal grupların sivil toplum örgütleri kanalıyla temsil edilmesinin sağlanması önerilmektedir. Sayıştay’a denetleme programına ve soruşturmalara kamuoyunun doğrudan katkı verebileceği resmi mekanizmaların kurulması önerilmektedir. IBP’nin önerilerine ve Türkiye’nin katılımcı bütçeleme skorunu sıfır puan olarak ilan etmesine rağmen özellikle son 17 yıldır yerel düzeyde katılımcı bütçeleme uygulamalarına önem verildiği bilinmektedir. Türkiye’de katılımcı bütçeleme uygulamalarının genellikle yerel yönetimler ya da diğer yerinden yönetim birimlerinin yürüttüğü uluslararası projeler çerçevesinde başladığını ifade etmektedirler. Bu projelerden en önemlisi ise ana yararlanıcı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü olan Yerel Yönetim Reformuna Destek Projesi’dir. Proje 2005-2007, 2009-2011 ve 2018-2020 yıllarını kapsayan üç aşamada hayata geçirilmiştir. Ülkemizde çok sayıda belediyelerde eksiklikler olsa da katılımcı bütçe uygulamalarının örnekleri bulunmaktadır.
KATILIMCI BÜTÇE KONUSUNDA KANUN MADDELERİ
Belediye başkanı ve meclis üyeleri, seçimlerden önce teorik olarak inandıklarını belirttikleri demokratik ve katılımcı yönetim anlayışını laf olmaktan çıkarmak istiyorlarsa hiçbir yasal engeli bulunmayan katılımcı bütçe gibi bir demokratikleşme fırsatı önlerinde durmaktadır. Her yılın mayıs- eylül ayları arasında yalnızca niyet etmek ve istemek yeterli. 5393 sayılı Belediye Kanununun 38. Maddesine göre belediye başkanlarının, her yıl haziran ayının sonuna kadar stratejik plan ve performans programına uyumlu olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere çağrı yapacağı hüküm altına alınmıştır. Yine aynı yasanın 62. Maddesine göre belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunar. Bütçeye ve katılımcı bütçeye gelebilmek için öncelikle 5393 ve 5216 sayılı yasaların zorunlu kıldığı Stratejik Plan ve Performans Planından bahsetmeliyiz.
Türkiye’de katılımcı bütçe uygulamasına ilişkin yasal altyapı Türkiye’de mali yönetim sisteminde önemli bir reform çalışması niteliğinde olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu incelendiğinde, halkın bütçe sürecine katılımına ilişkin bazı düzenlemeleri görmek mümkündür. 5018 sayılı kanunun stratejik planlama ve performans esaslı bütçe hakkındaki 9. Maddesinde kamu idarelerinin stratejik planlarını katılımcı yöntemlerle hazırlayacakları belirtilmiştir. Yine bu madde uyarınca, kamu idareleri bütçelerini stratejik planlarla uyumlu bir şekilde hazırlamak durumundadır. Bu bağlamda, bütçelere temel teşkil eden stratejik planların katılımcı yöntemlerle hazırlanmasına ilişkin bu düzenlemenin bütçe süreçlerine katılım açısından ana çerçeveyi çizdiği söylenebilir. Diğer taraftan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda da 5018 sayılı kanundaki bu düzenlemeler ile benzer nitelikte bazı hükümler yer almaktadır. Belediye Kanunu’nun stratejik planlara ilişkin 41. Maddesinde yer alan “stratejik plan varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır” şeklindeki düzenleme, stratejik planlara halkın katılımını öngörmektedir. Yasa böyle diyor da, hazırlanmış mevcut stratejik planlarda üniversite, meslek odası, sivil toplum örgütlerinin görüşleri dikkate alınmış mı? Bırakalım bu kurumları, kentte yaşayanlar için hazırlanan bu planda kent sakinlerinin sesi, sözü, önerisi ve kararı var mı? Kim için yapılıyor bu plan? Yasa, yerel seçimlerden sonraki 6 ayı işaret ettiği için, seçimden sonraki tebrik, kabul ve ziyaretler, kadro yenilenmeleri mesaisi, seçim öncesi demokrasi vaatlerinin unutulması, Stratejik Planın bir iş planı dahilinde ve de hepsinden önemlisi demokratik yapılabilmesini neredeyse imkânsız kılıyor. Bu planlar halka soruluyormuş gibi yapılarak hazırlansa da, aslında “tecrübeli” bürokratların elinden çıkmış oluyor.
Bu düzenlemelerin yanı sıra 5393 sayılı Belediye Kanunu incelendiğinde, vatandaşların belediye faaliyetleri konusunda görüşlerinin alınmasına ve katılımının sağlanmasına ilişkin başka düzenlemelerin de yer aldığı görülmektedir. Belediye Kanunu’nun “hemşehrilerin belediyelerin karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma” haklarının bulunduğunu belirten Hemşehri Hukuku başlıklı 13. Maddesi “Belediyenin belde sakinlerinin belediye hizmetleriyle ilgili görüş ve düşüncelerini tespit etmek amacıyla kamuoyu yoklaması ve araştırması yapabileceğini” belirten 15. Maddesi, belediyenin sağlık, eğitim, spor, çevre, sosyal hizmet ve yardım vb. hizmetlerin yapılmasında “beldede dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği arttırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına yönelik programlar” uygulayacağını belirten Belediye Hizmetlerine Gönüllü Katılım başlıklı 77. Maddesi bu düzenlemelere örnek verilebilir. Belediye Kanunu’nda yer alan ve katılım açısından önem taşıyan bir başka düzenleme 76. Maddede yer alan Kent Konseylerine ilişkindir. Kent konseylerinin yerel düzeydeki kararlara geniş katılım imkanı sunan bir yapı olarak tasarlandığı söylenebilir.
KATILIMCI BÜTÇENİN UYGULANMASI
Günümüz belediyelerinin bütçelerinin büyük çoğunluğu devlet tarafından sağlanan veya yerel vergilerden toplanan kalemlerden oluşur ve bu kalemlerin büyük kısmı, işçi maaşları gibi sabit giderlerin karşılanmasında kullanılır. Bu sabit giderlerin dışında kalan miktarlar ise belediyenin yatırım yapmak üzere kullanacağı miktarları belirler. Bu bütçeler günümüz sisteminde belediye başkanı tarafından belediye meclis üyelerine danışılarak belirlenir. Katılımcı bütçe modelinde ise bu kalemlerin nasıl harcanacağı halk tarafından belirlenir. Katılımcı bütçe, halka bütçe konularını ve kamu politikasını tartışma ve ilgili konularda karar verme imkanı sağlayan, doğrudan, gönüllü ve evrensel demokrasi modelidir. Bu modelde vatandaş sadece oy vermez, aynı zamanda bu konular ile yakından ilgilenir. Katılımcı bütçe süreci temelde dört prensip barındırır: Kaynakların en fakir bireylerin yararı için kullanılması; belediyeler ve vatandaşlar arasına yeni bir ilişki kurulması; sosyal bağların ve sosyal ilgilerin yeniden şekillenmesi; yeni bir demokratik kültür oluşturulması ve aktif vatandaşlığı teşvik edilmesi. Katılımcı bütçe süreci, bütçenin mikro-yerel diye adlandırılan mahalle seviyesindeki toplantılar ile başlar. Bu toplantılar, kadın-erkek, zengin-fakir gibi sosyal statüleri ne olursa olsun her bireyin eşit gönüllü katılımına açıktır. Ne kadar çok katılım olursa, sürecin o kadar başarılı olacağı ön görülmektedir. Bu toplantılarda, mahallenin temel somut sorunları tartışılır ve o yılki bütçede hangi sorunun öncelikli olduğuna ve yatırıma ihtiyacı olduğuna dair karar verilir.
Peki belediye bütçesi nasıl hazırlanıyor?
Her yıl yasa ve yönetmeliğin öngörüsü doğrultusunda belediye harcama birimlerinin, stratejik plan ve performans programına uyumlu olarak bütçe tekliflerini hazırlayarak, temmuz ayı sonuna kadar Mali Hizmetler/ Strateji Birimine koordinasyon açısından göndermeleri gerekmektedir. Belediye başkanının çağrısıyla başlayan süreç, harcama birimlerinin inisiyatifiyle devam eder. Belediye başkanlarının ilk seçildikleri 6 ay içerisinde 5 yıllık stratejik planlar yapıldı ve rafa kalktı. Her yıl harcama birimleri, yani ilgili müdürlükler tarafından:
– Bir önceki yıla bakılıyor (bir önceki yılın kesin hesaba genellikle bakılmıyor),
– Enflasyon göz önüne alınıyor,
– Yönetim veya bürokratlarca öne çıkması uygun görünen hizmetlerde artış yapılıyor,
– Beş yıl için hazırlanan stratejik planın kapağı kaldırılarak içine şöyle bir bakılıp kavramlar bütçe hazırlığına ilave ediliyor.
Yönetmelik uyarınca idarelerde üst yönetici, her yıl haziran ayının sonuna kadar stratejik plân ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere çağrı yapar. Bütçeyi yapan birim, diğer birimlerden gelen gider tekliflerini birleştirip gelir bütçesini ve izleyen iki yılın gelir tahminlerini hazırlayarak, bütçe ilke ve hedefleri doğrultusunda idarelerin bütçe tasarısını oluşturur. Üst yönetici tarafından gerekli inceleme ve düzeltme yapıldıktan sonra bütçe tasarısı, belediye ve bağlı idarelerde ağustos ayının sonuna kadar encümene havale edilir. Encümene havale edilen bütçe tasarısı incelenip encümen görüşü ile birlikte en geç eylül ayının son haftası içinde üst yöneticiye verilir. Encümen tarafından görüşülerek üst yöneticiye sunulan bütçe tasarısı, büyükşehir ilçe belediyelerinde ekim ayı toplantısında görüşülmek üzere ekim ayının birinci gününden önce; il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve diğer belediyelerde ise kasım ayı toplantısında görüşülmek üzere kasım ayının birinci gününden önce meclise sunulur. Büyükşehir ilçe belediye meclisleri ekim ayı toplantısının ilk oturumunda, il genel, büyükşehir ve diğer belediye meclisleri ise kasım ayı toplantısının ilk oturumunda bütçe tasarısını, incelenmek üzere plan ve bütçe komisyonuna havale ederler. Meclisin bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi plan ve bütçe komisyonu toplantı süresi de dâhil olmak üzere en çok yirmi gündür.
Belediyede birimler 2026 yılı bütçesini hazırlama süreçi tamamlanmış durumda. Katılımcı bütçe örneğini 2026 yılında maalesef göremeyeceğiz. Katılımcı bütçe konusunda sürecin 2025 yılı ocak ayında başlayıp mayıs ayında son bulması gerekiyordu. Yıllık performans planına bağlı olarak hazırlanan bu bütçenin, nihayetinde o kentte ve mahallede yaşayanlara sunulacak hizmetlerin, projelerin ve kentteki yaşam kalitesinin artırılması amacıyla hazırlanması gerekir. Mahallede yaşayanlar sokağında nasıl bir hizmet bekliyor, ne talep ediyor, yeni bir önerileri var mı? Bunu anlamak için ne yapılıyor? İşte katılımcı bütçenin ilk adımlarının atılacağı yer burası. Sokakta katılım, mahallede katılım, kent konseyine katılım, dijital katılım, bütçeye katılım, meclis bütçe görüşmelerine katılım ve sonuçta katılımcı demokrasinin araçlarını kullanarak topluluk oluşturma. Stratejik planlar ve performans bütçe dönemi bitmiş. 2026 yılı için katılımcı bütçeden bahsediyoruz. Katılımcı bütçe çalışmaları 2026 yılı için sadece söylemde kalmış durumda. 2027 yılı bütçesi için 2026 yılı ocak ayında katılımcı bütçe konusunda çalışmalara başlanması gerekiyor. Yukarıda belirttiğim gibi emlak vergisindeki artış oranı 35 mahallede anket yaparak vatandaşlarla birlikte belirlenebilirdi. Katılımcı bütçe konusunda ilk adım atılmış olurdu.